1. はじめに
2021年3月18日、厚生労働省は、「精神障害にも対応した地域包括ケアシステムの構築に係る検討会報告書――誰もが安心して自分らしく暮らすことができる地域共生社会の実現を目指して」を公表しました。この報告書には、同年2月15日に公表された「報告書（素案）」の段階には存在しなかった次の一文があります。

「なお、本報告書では精神障害にも対応した地域包括ケアシステムの構築の推進に関する事項を取りまとめたが、これまで精神保健医療福祉領域で課題とされている、精神保健及び精神障害者福祉に関する法律（昭和25年法律第123号。以下「精神保健福祉法」とする。）に規定する入院に関わる制度のあり方、患者の意思決定支援や患者の意思に基づいた退院後支援のあり方等の事項については、別途、検討が行われるべきである。」（p.3）

この一文が入った経緯を含めて、この間の精神保健福祉法改正の動向について報告したいと思います。

2. 背景となる津久井やまゆり園事件の再発防止策
　2016年7月、津久井やまゆり園事件が発生しました。事件後は、容疑者（現在は死刑囚）の措置入院歴に注目が集まり、再発防止策を契機とする措置入院運用や退院後支援が盛り込まれた精神保健福祉法改正法案が第193回通常国会に上程されるに至りました。全国「精神病」者集団や日本弁護士連合会が中心となって反対運動を形成したことで、約36時間の審議を経て継続審議となり、その後は廃案となりました。
　第196回通常国会では、精神保健福祉法改正法案が内容を変えずに上程される見込みであることがわかり、連日にわたって与党を中心とした集中ロビー活動をおこないました。その結果、政府は精神保健福祉法改正法案の上程を断念しました。これによって精神保健福祉法改正法案は、内容を変えなければ再上程できない状態になりました。
　しかし、措置入院の運用と退院後支援の整備にかかわる政策は止まりませんでした。2018年3月27日、厚生労働省によって「措置入院の運用に関するガイドライン」と「地方公共団体による精神障害者の退院後支援に関するガイドライン」が公表されました。両ガイドラインは、あくまで津久井やまゆり園事件の再発防止を契機としたものでした。これらは、法改正をせずとも、ガイドラインで推し進めることができたのです。なお、一時は、運動内でガイドラインを法改正の先取りと見る動きもありましたが、法改正を狙っている／いないなど関係なく政策自体は進められるわけであり、法改正と絡めるのは適切な情勢分析に支障をもたらす点で見立て違いと言わざるを得ません。

3. にも包括と退院後支援
　2019年4月より両ガイドラインの実施に係わる素材づくりや実施状況のモニタリングは、「地域精神保健医療福祉体制の機能強化を推進する政策研究」に検討の場が移されました。ここでは、主にグレーゾーンや措置入院の運用に関する協議のあり方が話し合われました。そのかんに診療報酬の改定で退院後支援の加算が新設され、2020年度からは精神障害にも対応した地域包括ケアシステム構築推進事業の補助金の対象になりました。退院後支援ガイドラインは、医療保護入院や任意入院を対象としているというのに、「精神障害にも対応した地域包括ケアシステム構築推進事業」（補助金事業）と診療報酬は措置入院者を対象としています。これは津久井やまゆり園事件の再発防止に影響を受けているからにほかなりません。
　また、「精神障害にも対応した地域包括ケアシステム構築支援事業」（委託事業）により作成された『精神障害にも対応した地域包括ケアシステム構築のための手引き(2019 年度版)』には、退院後支援のモデル事例として鳥取県の取り組みが紹介されています。「鳥取県措置入院解除後の支援体制に係るマニュアル」は、廃案になった精神保健福祉法改正法案が審議入りする前の 2017年3月に公布されたものであり、「再発防止策」という点が活字で明文化されています。内容は、法案審査の内容を反映した「地方公共団体による精神障害者の退院後支援に関するガイドライン」とも大きく異なり治安的な印象を否めません。現在、精神障害にも対応した地域包括ケアの下で運用されている退院後支援は、全体的に治安的な方向に進んでいる印象をぬぐいきれません。

4. 精神保健福祉法改正を見込んだ「にも包括」の検討
　そのようなか、2020年3月、第1回目の精神障害にも対応した地域包括ケアシステムの構築に係る検討会が開催されました。精神障害にも対応した地域包括ケアシステム（通称、にも包括）は、精神保健福祉法改正法案が廃案になり、運用状況を見ながら出し直しを目指すと当時の厚生労働大臣が答弁してからの約3年間経過するなかで、①第4次障害者基本計画の一部、②第6期障害福祉計画及び第1期障害児福祉計画に基づく国の指針の一部を検討するという位置付けを得て出発したものでした。
　2021年2月の第8回検討会では、「報告書素案」の検討がおこなわれました。報告書素案は、精神保健福祉法第47条第3項の見直しを示唆するものでした。ちょうど、廃案になった精神保健福祉法改正案も第47条の地方公共団体による相談条項を改正して措置入院者退院後支援計画が書き込まれたものでした。報告書は、にも包括検討会にからめた事実上の廃案になった精神保健福祉法改正案を提言するものになりはしないかと危惧しました。法改正のポイントとしては、①保健所及び市町村における精神保健福祉業務運営要領の見直し、② 精神保健福祉センター運営要領改正の見直し、③それに伴う精神保健福祉法47条4項の見直し（市町村の役割を明確化すること）、④具体的な事項はガイドラインを作成することとなっていました。第9回検討会の会議が開催されました。この会議をもって、表向きは報告書が確定されました。
　全国「精神病」者集団は、合計3回にわたって要望書を出し、さらには3月9日に開催された立憲民主党つながる本部障がい・難病ＰＴ役員会における厚生労働省との意見交換にも出席して修正意見を出しました。

5．成果と課題
　結果として修正意見のいくつかは、反映されました。そのひとつが、にも包括検討会報告書をもって中心的アクターが精神保健福祉法改正に合意したとみなされない効果を持つ冒頭の一文です。その他、利用者本人の決定なしに個人情報が保健所等に流されないように歯止めをかける文言をいれました。まだまだ、いつどのようなかたちでこの問題が息を吹き返すかわかりません。政府は、国会上程前から検討を続けています。法改正のときに国会に結集するだけではなく、こうした地道な取り組みにも一緒に取り組んでいけると嬉しいです。

概要
　障害者虐待防止法附則第2条に基づく政府の検討の結果、障害者虐待防止法の改正は見送られ、精神科病院については精神保健福祉法を改正すべしとされました。しかし、精神保健福祉法には様々な問題が指摘されており、ここに虐待防止の仕組みを入れるべきではありません。少なくとも、精神保健福祉法体制の外部からのチェックが可能となる仕組みこそ求められており、その意味でも、あくまで障害者虐待防止法の改正こそが必要であると考えます。すでに大多数の障害者団体や衆議院及び参議院、地方公共団体は、障害者虐待防止法の改正を求めています。より大きな動きを作り出し、厚生労働省の提案に打ち勝てるように共に取り組んでください。

①障害者虐待防止法改正の遅延
　障害者虐待の防止、障害者の養護者に対する支援等に関する法律（以下、「障害者虐待防止法」とする。）とは、養護者による虐待、社会福祉施設従事者等による虐待、そして使用者による虐待に対して地方公共団体への通報義務を定め、通報者の保護と支援をおこない、もって障害者の虐待を防止することを目的とした法律のことです。
　附則第2条には、「政府は、学校、保育所等、医療機関、官公署等における障害者に対する虐待の防止等の体制の在り方並びに障害者の安全の確認又は安全の確保を実効的に行うための方策、障害者を訪問して相談等を行う体制の充実強化その他の障害者虐待の防止、障害者虐待を受けた障害者の保護及び自立の支援、養護者に対する支援等のための制度について、この法律の施行後三年を目途として、児童虐待、高齢者虐待、配偶者からの暴力等の防止等に関する法制度全般の見直しの状況を踏まえ、この法律の施行状況等を勘案して検討を加え、その結果に基づいて必要な措置を講ずるものとする。」とあります。これまで通報義務は、擁護者、社会福祉施設従事者等、使用者だけを対象としていたのに対して、医療機関や教育機関その他への拡大の方向付けがなされたわけです。
　ところが、施行後3年どころか7年を経過しても障害者虐待防止法改正に向けた検討は開始されませんでした。検討が遅延した理由は、障害者虐待防止法が民主党政権下において議員立法で成立したという背景があり、厚生労働省が当時の政権与党である民主党と現政権の合意を待たずして検討を開始することが困難だったためという事情がありました。

②障害者虐待防止法改正ではなく精神保健福祉法改正の方向に至る
　2017年、民主党の衆議院議員及び参議院議員のそれぞれから意見が出され、厚生労働省としても、どういうかたちであれ早急に検討を開始するということで、2017年度から一般財団法人日本総合研究所による委託調査の枠組みで検討がおこなわれました。検討の結果、医療機関や教育機関など障害の有無に関係なく利用する機関においては、障害者のみが通報対象となる（障害のない人が通報義務の対象から外れる）ため法改正をおこなわず、既存の法律等で対応できることの周知徹底をしていくというまとめが示されました。

◆平成29年度 「障害者虐待事案の未然防止のための調査研究について」 調査研究事業報告書
https://www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-12200000-Shakaiengokyokushougaihokenfukushibu/syougaisyagyakutai180330.pdf

◆平成30年度障害者総合福祉推進事業「障害者虐待の未然防止等に関する研究事業」 報告書
https://www.mhlw.go.jp/content/12200000/000521800.pdf

　2017年12月、日本障害者虐待防止学会が設立されました。同学会は、2020年に精神科病院において通報義務を設ける場合には精神保健福祉法第37条第1項を改正するべきとの立場を示した提言書を公表しました。提言書の公表以降は、厚生労働省社会・援護局障害保健福祉部障害福祉課も同様の立場を取るようになりました。但し、厚生労働省社会・援護局障害保健福祉部精神・障害保健課の立場は、法改正をするともしないとも言ってないので、現時点では必ずしも、法改正されようとしている段階ではないのだと思います。

③精神保健福祉法改正して虐待防止条項を入れるべきではない理由
　精神保健福祉法には、数々の問題が指摘されています。そのため、精神保健福祉法は将来的に廃止されるべきとする主張が一定の数で存在し、徐々に増えてきています。障害者権利条約の政府審査では、国連から出された事前質問事項のパラグラフ13に「精神保健及び精神障害者福祉に関する法律、特にその第29条、第33条及び第37条、並びに心神喪失等の状態で重大な他害行為を行った者の医療及び観察等に関する法律を含め障害者の自由及び身体の安全を実際の障 害又は障害があると認められることに基づき制限する法律を撤廃すること」との内容があるなど、撤廃の方向に進んでいることがわかります。そのようななかにあって、精神保健福祉法改正を示唆することは、国際的な潮流に逆行するものでしかありません。障害者虐待防止法を改正すれば済むものを、わざわざ精神保健福祉法を改正して虐待防止機能を持たせるべきではありません。
　精神保健福祉法体制は、狭い村社会と化しており、病院によっては自浄作用が消滅しているところもあります。そのため、外部とのつながりが権利を擁護する上での重要なポイントとなります。障害者虐待防止法は、障害者行政であり精神科病院の許認可権等のある所轄から一定程度独立しています。このようなポジションからの支援は、空気感を変えていく上で期待できます。
　最後に、大多数の障害者団体や衆議院及び参議院、地方公共団体は、障害者虐待防止法の改正を求めています。日本障害フォーラム、日本弁護士連合会などの団体が障害者虐待防止法の改正を求めています。また、障害を理由とする差別の解消の推進に関する法律の一部を改正する法律案に対する附帯決議（参議院）では、「三　複合的な差別を含め、障害を理由とする差別の解消を総合的に推進するため、次期障害者基本計画の策定を通じて把握した課題について、障害者基本法及び障害者虐待防止法の見直しを含めて必要な対応を検討すること。」とあり、参議院も障害者虐待防止法改正を求めています。2020年3月に明らかになった神出病院の看護師による虐待事件は、神戸市議会で取り上げられ、障害者虐待防止法に精神科病院における虐待の通報義務を定めることを国に求める意見書を決議しています。
　以上から精神保健福祉法改正ではなく障害者虐待防止法改正こそ求める声が大きいことがわかると思います。

④障害者虐待防止法改正要求が精神保健福祉法体制の維持に当たるとの批判について
　この間に障害者虐待防止法改正要求が精神保健福祉法体制の維持に当たるとの批判がありました。しかし、障害者虐待防止法改正を要求することは、精神保健福祉法改正を阻止することにつながるわけであり、批判は当たらないと考えます。むしろ、障害者虐待防止法改正要求に疑義を呈することで、精神保健福祉法改正の方向が勢い付いてしまわないかと憂慮します。

⑤障害者虐待防止法に内在する課題
　障害者虐待防止法には、成年後見制度との連携にかかわる規定があります。とくに養護者による虐待から成年後見制度の首長申立てに至った場合、虐待からの保護と称して成年後見人の代理権によって施設に入れられてしまうケースが散見されます。その後、本人と養護者が何年にもわたってあわせてもらえずにいるといったことも起きています。これらは、障害者虐待防止法の問題というよりは、成年後見制度の問題です。成年後見制度は、かなり問題の多い制度なので、連携しない方がよいと思います。ですが、これとて障害者虐待防止法改正によって削除するなどの方策が考えられるので、障害者虐待防止法改正要求を通じて問題解決すべきものであると考えます。